主题词：国有土地使用权租赁，集体土地使用权租赁，土地使用权登记、土地租用期限

 

随着社会经济的发展，土地使用权租赁作为土地流转市场的重要交易形式，凸显出许多争议，须统一认识，规范发展。为此，本文从以下方面探讨关于土地使用权租赁制度的若干问题：土地使用权租赁制度的发展；国有土地使用权的出租；集体土地使用权的出租；土地使用权租赁合同登记以及土地使用权租赁合同期限。

 

一、土地租赁案例

 

浩源公司与张家营村委会2006年1月1日签订《土地租赁合同》，约定土地租用面积9.61亩，租用时间从2006年1月1日至2055年12月31日 。签订上述合同后，浩源公司按当时的政策要求缴纳了土地出让金、耕地开发费、征地管理费、耕地占用税、契税等各项费用，每年向张家营村委会交纳土地租金。浩源公司在租用土地上兴建产房，投入设备进行生产运营。

 

2022年3月张家营村委会向昆明市某区法院起诉，要求解除土地租赁合同，腾还承租土地，支付欠付租金31000元。浩源公司认为租赁期限未到，不同意解除土地租赁合同，在区法院开庭前缴清了欠付租金，请求驳回村委会的起诉。区法院审理后认为土地租赁合同50年的期限超过了《民法典》705条租赁不得超过20年的规定，超过20年的部分无效，其他合同内容未违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，浩源公司未在合理期限内缴纳租金，违反合同规定，判决解除土地租赁合同，浩源公司腾还租赁土地。

 

一审判决后，浩源公司不服一审判决提起上诉，并委托笔者做为二审代理人。浩源公司认为2006年时已依法缴纳了各项土地使用费用，依法获得土地使用权，依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定“土地使用权出让最高年限工业用地50年”，50年土地租用期限符合法律规定，一审判决适用法律错误。

 

浩源公司自2006年以来一直如约向张家营村委会支付着租金，最近3年来受疫情影响，生产经营企业都面临着艰巨的困难，浩源公司在生产经营严重困难，负债经营情况下，仍支付了张家营村委会大部分租金，仅有少量租金延期支付。政府出台了一些减租让利政策，张家营村委会不当不给浩源公司减负让利，相反还催逼给付，违背了国家政策。最高院的司法解释也明确了受疫情影响合同履行的，要积极引导当事人继续履行合同，而不是径直解除合同。浩源公司在租赁土地上投资了600多万建设了数千平方米的产房和设备，现已部分租给了十多家企业，例如印刷厂、汽修厂、回收站、仓库等，这些企业在疫情期间同样处于困难经营，部分租金未支付给浩源公司，如若腾还土地，不仅浩源公司无法生产经营，还将给这些企业、工人造成停工、停产，给社会造成无法估量的损失，请求二审依法驳回张家营村委会的诉讼请求。

 

二审开庭审理听取双方意见后，二审法官认为从履行效力上来说，浩源公司已把欠缴的土地租赁费缴清，应当继续履行合同，从合同的合法性来看，尽管浩源公司缴纳了土地出让金等费用，但租赁的土地未办理集体土地转换为建设用地的手续，没有土地使用权证，土地租赁合同不合法，建议双方调解，浩源公司与张家营村委会多次协商后达成协议，张家营村委会撤回起诉。本案中一审认定土地租赁合同合法有效，超过20年的租赁期限无效，二审认为土地租赁合同未办理建设用地手续，认定土地租赁合同无效。实践中存在大量的土地出租现状，但出租手续并不规范，导致一旦出现争议，土地出租合同被认定无效，严重影响生产发展，就土地租赁的有关法律问题，做如下探讨。

 

二、土地租赁制度的的发展和形式

 

我国土地使用权租赁制度的发展，1988 年前，我国《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或个人不得侵占、买卖、出租或以其他形式非法转让土地”。1988年《宪法修正案》，将上述条款修改为 “任何组织或个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为土地租赁制的实行解开了禁锢。同年，根据《宪法修正案》，又对《土地管理法》相应修改，将原《土地管理法》第2条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，并明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1998年《土地管理法实施条例》第29条规定：“国有土地有偿使用的方式包括国有土地使用权出让、国有土地租赁和国有土地使用权作价出资或入股”，从而正式将土地租赁确定为国有土地使用权取得方式之一。

 

1999年8月1日，国土资源部发布《规范国有土地租赁若干意见》，对国有土地租赁问题作了较为全面的规定，“国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。”该《意见》第六条对国有土地使用权租赁做出规定：“ 国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。” 

 

从以上规定可以看出，我国法律制度是将土地租赁与土地使用权租赁区分界定的。土地租赁应指土地一级市场的行为，即国家将土地出租与承租人，出租的客体是土地，承租人取得土地使用权。土地使用权租赁则指土地二级市场的交易行为，即合法取得土地使用权的单位或个人将土地使用权出租与承租人，出租的客体是土地使用权。

 

三、国有土地使用权出租

 

国有土地使用权出租属于二级市场交易行为，按照土地使用权初始取得方式分类，其主要包括以下几种：以土地租赁方式取得土地使用权的出租，以出让方式取得土地使用权的出租，以划拨方式取得土地使用权的出租。下面主要对上述以各种方式取得之土地使用权出租的限制条件进行分析。

 

租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租。《规范国有土地租赁若干意见》第六条对租赁土地使用权的出租作了相关规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第28条则对出让土地使用权的出租作了有关规定：“土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得出租。”

 

上述法律政策对租赁土地使用权的出租和出让土地使用权的出租，皆规定了以下同样的限制条件：必须按出让合同或租赁合同完成开发投资，租赁土地使用权的出租在满足支付土地租金和完成开发建设的条件之后，还必须经土地行政主管部门同意或租赁合同约定。划拨土地使用权的出租。1992年国家土地管理局《划拨土地使用权管理暂行办法》第五条规定：“未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理土地使用权出让手续，交付土地使用权出让金的土地使用者，不得转让、出租、抵押土地使用权。”根据该规定，划拨土地使用权必须经土管部门批准且办理出让手续后才能出租。　　

 

四、集体土地使用权的出租

 

集体土地使用权包括农地承包经营权、宅基地使用权、乡镇企业建设用地使用权和公共设施、公益事业建设用地使用权。关于农地承包经营权的出租，我国《土地管理法》和《农村土地承包法》均有详细规定，下面主要分析一下企业建设用地使用权、宅基地使用权的出租问题。

 

1.企业建设用地使用权的出租问题

 

乡镇企业建设用地使用权的流转具有市场性，它对农村工业的发展起了重大作用，关于企业建设用地使用权出租的法律规定，2019修正的《土地管理法》第六十三条规定“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定”。第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”

 

由上得知，集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。集体经营性建设用地的出租，转让的最高年限等，参照同类用途的国有建设用地执行。

 

谁是合法的土地所有权人？根据《土地管理法》第九条“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。第十一条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。” 

 

法律规定农民集体所有的，村集体是土地所有权人，但由于各种原因，农村土地权属存在模糊不清，许多村集体没有土地所有权证，村集体签署的合同是否经过2/3村民代表同意，土地租赁合同是否合法有效就成为争议焦点，一旦出现浩源公司与张家村委会类似的争议，土地租赁合同被认定不合法，而企业在土地上兴建了厂房等不动产设备，村集体收回土地将让企业承受无法估量的损失。为促进土地使用权租赁市场发展，笔者认为应逐步降低或取消限制条件，方便企业发展生产，企业在签订土地租赁合同时要落实清楚谁是土地所有权人，是否经过2/3村民代表同意，向县级土地管理部门报备是保障合理利用土地的重要条件。

 

2.宅基地使用权的出租

 

2019年修正的《土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准”。第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”

 

从该规定可以看出法律是允许农民出租住宅的，但是否允许出租宅基地使用权呢？农民建住宅可以申请到免费的宅基地，受用途和资源所限，宅基地主要用于本集体经济组织内部成员建设住宅，出租也只能出租给具备建设使用资格的本集体经济组织成员，外村乡村民不具备使用主体资格，本村外的主体要使用宅基地，只能申请将农用地转为建设用地使用。

 

五、土地使用权租赁登记和出租期限

 

1.土地使用权租赁登记。《规范国有土地租赁若干意见》第六条规定：“国有土地租赁，承租人取得承租土地使用权。承租人在按规定支付土地租金并完成开发建设后，经土地行政主管部门同意或根据租赁合同约定，可将承租土地使用权转租、转让或抵押。承租土地使用权转租、转让或抵押，必须依法登记。承租人将承租土地转租或分租给第三人的，承租土地使用权仍由原承租人持有，承租人与第三人建立了附加租赁关系，第三人取得土地的他项权利。”《土地登记规则》第二十八条规定：“依法向政府土地管理部门承租国有土地的，承租人应当在签订租赁合同之日起三十日内，持土地租赁合同和其他有关证明文件申请承租国有土地使用权登记。”

 

 

2.关于土地使用权出租期限

 

土地使用权出租期限最高为多少呢？可否适用《民法典》或《合同法》关于租赁合同期限的有关规定。《民法典》705条规定，租赁期限不得超过20年，超过部分无效，因此，有人主张土地使用权租赁期限应受该规定约束，在浩源公司与张家村委会的一审判决认为土地租赁期限应受租赁不超过20年的约束。笔者认为，过短的租赁期限，将影响土地使用权承租人的投入，影响建筑投资的回收以及建筑安全寿命的保障，不利于土地的合理充分利用。

 

2019修正的《土地管理法》第六十三条规定“集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。”依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定“土地使用权出让最高年限工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地四十年，综合或者其他用地五十年。”《规范国有土地租赁若干意见》第四条规定：“国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁。对短期使用或用于修建临时建筑物的土地，应实行短期租赁，短期租赁年限一般不超过5年；对需要进行地上建筑物、构筑物建设后长期使用的土地，应实行长期租赁，具体租赁期限由租赁合同约定，但最长租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。”可见，我国法规规定将土地出租最高期限等同于同类用途土地的出让最高年期，即已超过20年，因此，土地使用权出租期限不应受20年的限制，而应参照出让期限的有关规定。

 

综上所述，土地使用权的出租涉及国有土地使用权和集体土地使用权出租，由于村集体和企业签订的土地租赁合同不规范合法，导致企业遭受损失，企业须完备使用土地的相关手续，合法使用土地，促进社会经济的发展。

 

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韩旭涛律师为昆明市律师协会农业农村委员会委员，本文入选昆明市律师协会2023年4月举办的第二届“乡村振兴.法律同行”研讨会论文集，著名法学家梁慧星教授，徐中起教授，科技政策专家马宏涛博士，各地州律师协会160名律师参会”…