随着农村社会的发展，农业农村出现了许多争议，表现出争议主体多、涉及面广，争议事由复杂的情形，如农户与农户，农户与村委会，农业经营公司与农户的土地承包争议，土地确权争议，土地征用争议，土地侵权等纠纷。

土地争议出现后需要行政机关或司法机关及时解决，而行政机关和法院都不处理，导致争议没有公权力解决。笔者代理的两起土地争议经历了行政不作为导致的曲折诉讼，现予以简要叙述：

一、艰难的两起土地争议诉讼

1.荣川公司土地征用补偿案，历经镇、区、市三级政府，两级法院处理，历时四年，至今未能启动争议解决程序，获得解决。

 2009年荣川公司与乌龙镇半坡村52户村民签订了土地承包租赁合同，租赁期限20年，同时，荣川公司经乌龙镇半坡村委会，乌龙镇政府，区畜牧管理局批准同意，荣川公司在租赁土地上兴建养殖场。

荣川公司租赁土地后即投入种植绿化苗木，修建了管道沟渠和灌溉管网系统、彩钢瓦棚等经过荣川公司近十年的辛勤培育，树木已成材挂果，获得较好经济效益。

为建设乌龙镇集镇供水工程，2017年某区发展和改革局发布文件，批准该项目建设，乌龙镇政府聘请了工程设计有限公司到荣川公司基地土地上进行勘验，确定供水工程项目建设地点在荣川公司基地内。

2018年1月乌龙镇政府公布了《供水工程拟占用地及实物补偿明细公示表》，征用村委会土地，对村民进行了补偿。

2018年5月荣川公司与乌龙镇政府签订了《实物确认单》，乌龙镇政府项目负责人通知施工单位将入场进行施工，要求荣川公司拆除地上附着物。

荣川公司当即对种植基地上的塑料大棚、构筑物等进行了拆除，为此荣川公司多次与乌龙镇政府协商补偿事宜，由于双方对补偿款数额没有达成共识，未协商达成一致意见。

荣川公司于2018年9月向昆明铁路运输法院提起诉讼，诉请乌龙镇政府支付荣川公司补偿款，法院受理后到现场进行了实地调查。

开庭审理后于2019年2月做出《行政裁定书》，裁定认为“镇政府并非征地主体，其作为受委托实施征地具体工作的行政机关，不具备被告主体资格…应另行向有管辖权的法院起诉，裁定驳回起诉”。

荣川公司收到裁定书后向昆明铁路运输中级人民法院递交了立案材料，立案法官审查后书面释明，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应告知土地权利人先申请行政机关裁决”。

国土资源部《征收土地公告办法》第十五条的规定“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。

立案法官释明“上述规定表明，关于被征收土地上附着物的补偿问题，地市级政府的行政裁决是提起行政诉讼的必经程序。在区政府协调失败的情况下，你方应当向其上级政府申请行政裁决。如果裁决机关不作为，你方可以对政府的不作为提起行政诉讼”。

荣川公司随即向区政府法制办、区政府办公室递交了行政裁决申请书和相关证据材料，区政府接收材料后迟迟不做任何处理，不闻不问。

针对区政府的相关人员行政不作为，荣川公司向市纪委投诉，要求区政府相关人员履行行政职责，对申请事项进行处理，市纪委立案受理后，区政府相关人员和荣川公司负责人进行询问调查，区政府认为没有对争议土地进行征收，区政府没有职责进行裁决，不做书面答复。

荣川公司向市自然资源管理局和市行政复议办公室递交行政裁决申请书，两部门答复不予接收材料，市信访办答复不予受理，市政府办公室不予接收材料，市长热线答复双方争议通过司法途径解决，不予裁决。

该案中，荣川公司请求区政府解决，区政府不解决，向法院申请立案，法院要求必须先由地市级政府裁决，荣川公司向市政府裁决，没有机关接收材料，也不裁决，荣川公司穷尽了法律救济途径，至今没有启动争议解决程序。

2.周娴与段红明的返还土地纠纷，历经村委会、乡政府和两级法院处理，历时一年获得返还土地。

周正林系周娴的父亲，家庭承包了集体土地，承包方为周正林和周娴，有一块地和段红明的土地接壤。

2010年10月周正林与张世成签订《租田协议》，约定周正林将土地租给张世成，2013年周正林去世，2020年张世成土地租期届满移交土地时，周娴发现承包土地被段红明侵占修建了房屋，周娴要求段红明退还侵占的土地，段红明称2012年10月与周正林签订了土地置换协议，侵占的土地已由周正林置换给了他，不同意返还给周娴。

周娴认为协议书不真实，请求村委会解决双方的争议，村委会不予解决，说有争议就到法院解决。

2020年11月周娴向宜良县人民法院提起诉讼， 2021年2月法院立案审查认为，依据《土地管理法》第十四条的规定：“土地所有权和使用权争议，当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定之日起三十日内，向人民法院起诉”，做出了《不予受理裁定》。

周娴在提起上诉时，同时向乡政府提出要求处理双方的争议，乡政府接受材料后出具了信访《受理告知书》，乡政府责成村委会调解，村委会做了简要调解，乡政府和村委会都不做书面的调解说明。

该案上诉到昆明中院后，笔者向承办法官提交了乡政府的信访《受理告知书》，并提交了律师意见，认为根据《信访条例》第33条“信访事项应当自受理之日起60日内办结，法律、行政法规另有规定的，从其规定”的规定，周娴已向乡人民政府申请处理土地争议，乡政府未在法定期限内处理争议，也不出具处理结果，应由人民法院受理本案。

2021年7月昆明中院指令县法院受理本案，2021年10月周娴与段红明在开庭时达成调解协议，段红明将侵占的土地返还给周娴，自此双方的争议得到妥善解决。

该案中，发生争议后，当事人积极向村委会申请调解，但村委会不处理，法院不立案，最终在律师的帮助下，解决了双方的纠纷。

三、农村土地争议行政不作为的对策及建议

针对行政不作为的情况，迫切需要构建和完善三项机制，形成发现和查纠不作为工作的强大合力：

1.完善政策机制和制度，对政策空白区予以明确，建立第三方农村土地仲裁机构，改变行政机关既是运动员、又是裁判员的格局，让土地争议得到及时处理。

根据《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，迫切需要建立农村土地仲裁机构，而现在各地没有该机构，需要尽快建立。   

2.建立惩诫机制，对行政不作为敷衍了事，损害经济发展环境的行为予以惩戒。

依据《云南省党政领导干部问责办法(试行)》“第八条，办事拖拉、推诿扯皮的应当问责：（一）对职责范围内应当办理的事项，拖着不办、顶着不办；”《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法(试行)》“第六条有下列情形之一，应当对责任人的行政不作为问责：（一）对依法、依规应办理的事项，党委、政府和上级组织决定的事项，不按规定和要求落实，敷衍塞责、推诿扯皮，拖延不办、顶着不办，造成不良影响和后果的”的规定，除按规定给予党纪、政纪处分外和行政处分，完善责任追究机制，严格执行行政执法过错责任追究制度，对查处的行政不作为乱作为，损害经济发展环境的行为，除追究直接责任人的责任外，还应当追究该相关单位主要负责人的领导责任。

3.完善投诉监督机制。

加快建立农村土地争议的投诉渠道，开展评议机关活动，行政机关主动接受社会评议、评判，注重认真听取各界的意见和建议，促进行风进一步好转。

实现行政机关的内部互相监督、专职监督，通过内外、上下立体监督机制的构建，切实解决监督软化、弱化、虚化的问题。

监察机关开展明察暗访活动，定期组织力量到各单位、服务窗口和一线现场进行明察暗访，对发现的不作为和乱作为问题，紧抓不放，一查到底，并追究相关责任人的责任。

综上所述，农村土地行政不作为的现象和成因是多方面的，严重影响农民权益，妨碍土地发挥效用，需要群策群力，完善制度对行政不作为予以督促治理，激发出农村生产要素的内在活力，促进农村社会矛盾的和谐解决，实现农村稳定和乡村振兴。